El Comité Cívico de Santa Cruz y el Estado de Derecho

Mauricio Ochoa Urioste*
Más de una ocasión el Comité Cívico de Santa Cruz - organización financiada principalmente por empresarios agroindustriales, ganaderos y multinacionales - se atribuye la calidad de sumo intérprete de la Constitución Política del Estado (CPE) y las leyes de Bolivia. Así, justifica sus acciones como expresiones de defensa del Estado de Derecho y de los ciudadanos cruceños, sin los cuales cedería el paso a formas de totalitarismo.
Sin embargo, la recopilación de estudios jurídicos detallados a continuación, permite entrever que sus principales reivindicaciones y propaganda carecen de sustento legal. Por el contrario, se patentiza que su discurso tiene como base meras tergiversaciones lingüísticas del derecho y la jurisprudencia constitucional, y planificadas argucias legales que son instrumentadas por equipos de abogados y políticos influyentes en el sistema judicial y los mass media.
En estas circunstancias, el Movimiento al Socialismo de Evo Morales - por temor a perder espacios electorales en la región oriental del país - antes que repeler con razonamientos legales sólidos las acciones del Comité Cívico de Santa Cruz atentatorias del ordenamiento jurídico, mantuvo posiciones contemplativas o simuladas, e incluso viabilizó las demandas de esta organización social mediante "pactos" que carecían de rigor constitucional.
La elección para la selección de prefectos
No obstante el artículo 109 de la CPE atribuye al Presidente de la República la designación de los prefectos departamentales; el ex Presidente Carlos Mesa y luego el ex presidente Eduardo Rodríguez - debido a la presión del Comité Cívico de Santa Cruz y las fuerzas políticas de la derecha - convocaron a elecciones para la selección de un Prefecto en cada uno de los Departamentos de la República.
El artículo 30 de la CPE impone que los poderes públicos no podrán delegar las facultades que les confiere la norma constitucional. Este precepto constitucional es primario en el Estado de Derecho, que tiene como característica básica, que toda actividad del Estado es repartida de modo exhaustivo en una suma de competencias claramente delimitadas. En el caso concreto, el Presidente de la República no podía delegar total ni parcialmente su facultad constitucional exclusiva para designar prefectos departamentales. La primera característica de esta competencia indica que es sólo él quien de manera discrecional nombra al prefecto departamental, como consecuencia del modelo del Estado Unitario desconcentrado. Esta competencia se desnaturaliza cuando el Presidente de la República se limita a prestar juramento al candidato seleccionado mediante voto popular. Lo mismo ocurriría si designa al prefecto de ternas propuestas por cualquiera de los poderes públicos.
Además, el modelo del Estado Unitario desconcentrado sostenido en la CPE y la Ley de Descentralización Administrativa, no ha cambiado en lo más mínimo, siendo así, que las actuaciones del Prefecto Departamental se hallan ineludiblemente sometidas a la decisión de la cabeza del Poder Ejecutivo, mientras no exista una delegación de competencias, que sólo es posible mediante una reforma constitucional.
No obstante lo anterior, los partidos políticos respaldaron por unanimidad el año 2005 la insólita "elección para la selección de prefectos" aprobando a tal efecto la ley 3090; norma jurídica que vulneró claramente la norma constitucional, y más precisamente, el procedimiento de reforma constitucional.
En este improvisado quebrantamiento de la CPE, los legisladores no previeron, sin embargo, un asunto de capital importancia: la sucesión del Prefecto del Departamento en caso de muerte, renuncia, destitución o interdicción. El D.S. 28429, la Ley 3090, el D.S. 28229 - que fueron el marco normativo de la elección para la selección de prefectos de 18 de diciembre de 2005 - en ninguno de sus acápites refiere cómo se llevaría a cabo la sucesión de la autoridad por estas causales. Únicamente, el D.S. 27988 expedido por el ex Presidente Carlos Mesa - que es de fecha anterior a todas estas disposiciones legales y que regía para la irrealizada elección de 12 de junio de 2005 - establecía en su artículo 6 que "cuando los Prefectos de Departamento designados mediante el procedimiento que se establece en el presente Decreto, dejaran sus funciones en forma definitiva, serán reemplazados por ciudadanos designados directamente por el Presidente de la República" (sic).
Lamentablemente, los gestores de esta normativa, no previeron ningún tipo de "seguro de vida o de cesantía" para compensar el agravio social de una posible designación presidencial directa, ni tampoco previeron un "fondo compensatorio" para reparar el daño económico ocasionado al Estado como resultado de un eventual derroche de dinero en la realización de estos procesos electorales.
El conflicto de los escaños parlamentarios
En pleno proceso electoral y a pocos días de las elecciones generales de 2005, Gerardo Rosado, diputado del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), junto con otros parlamentarios de la derecha - y con la colaboración del equipo de asesores del Comité Cívico de Santa Cruz - demandaron la inconstitucionalidad del artículo 88 del Código Electoral. Una clara motivación de esta demanda era, que una vez declarada procedente, a contrapelo se apruebe en el Parlamento un antiguo proyecto de ley de distribución de escaños ampliamente favorable a los departamentos del oriente boliviano - que han sido en los últimos años baluartes de la derecha - pese a que por el principio de preclusión normado en el art. 3 inc. f) del Código Electoral "las etapas del proceso electoral no se repetirán ni se revisarán".
La parte resolutiva de la sentencia constitucional 066/2005 - la única con relevancia jurídica - declaró inconstitucional el artículo 88 del Código Electoral e instó al Parlamento sancionar una nueva ley de distribución de escaños conforme al artículo 60 VI. de la Constitución Política del Estado (CPE); sin ordenar, emplazar ni suspender las elecciones generales previstas inicialmente para el 4 de diciembre de 2005, ni mucho menos condicionarla a una redistribución de escaños.
Fuera de ello, dicha exhortación del Tribunal Constitucional (TC) era claramente ilegal, puesto que se había planteado un recurso directo de inconstitucionalidad y el ordenamiento jurídico boliviano no contempla el recurso de inconstitucionalidad por omisión legislativa. Es decir, el TC falló ultra petita y en clara vulneración del artículo 58 de la Ley del Tribunal Constitucional (1). El recurso de inconstitucionalidad por omisión legislativa es rechazado en la doctrina y la legislación boliviana, y generalmente, es inviable en el derecho comparado de tradición romano - germánico. Como señala el constitucionalista argentino, Néstor Sagüés, "la doctrina tradicional y jurisprudencia de la Corte han entendido que la reglamentación de una cláusula programática de la Constitución nacional es un tema reservado a la prudencia y discrecionalidad del Congreso, de tal modo que si éste no dicta la ley del caso, al interesado no le cabe ningún recurso... La omisión inconstitucional en la producción de normas generales genera mayores dudas..." (2).
Una vez conocida la sentencia constitucional 066/2005, el Comité Cívico de Santa Cruz festejó con banda y altisonantes exclamaciones de júbilo este fallo, tergiversando sus efecto, y creando así un demagógico sentimiento de conquista social en la población cruceña, además de exasperar los regionalismos. El día siguiente, muchos medios de prensa siguiendo esta campaña de desinformación anunciaron que gracias a esta sentencia constitucional, los departamentos de Santa Cruz y Cochabamba aumentarían cuatro y dos escaños respectivamente, tomando como criterio inequívoco la antigua iniciativa de ley de la brigada parlamentaria cruceña. No obstante, la sentencia constitucional 066/2005 en ninguno de sus acápites precisó la nueva designación de escaños; asunto complejo que varía según la asignación del número mínimo de escaños para los departamentos con menor población y menor desarrollo económico según el artículo 60 VI. de la CPE.
A todo esto, se sumaron las declaraciones del entonces Presidente Eduardo Rodríguez Veltzé, algunos tribunos y los miembros de la Corte Nacional Electoral, quienes también tergiversando hábilmente los efectos legales de esta sentencia constitucional, condujeron a la opinión pública a la errada e ilegal conclusión que el proceso electoral estaría condicionado a la nueva ley de reasignación de escaños. Incluso, el Primer Mandatario de la República, anunció públicamente que de no darse ésta el país corría el peligro de un "vacío de poder".
Todo este conjunto de sofismas, corrompió el principio de imparcialidad de las elecciones generales de 2005, al extremo que los candidatos en contienda electoral propusieron fórmulas de distribución de escaños atendiendo sus cálculos electorales y las encuestas de opinión. Verbigracia, el candidato presidencial de Unidad Nacional, con mayores posibilidades de representación política en el oriente boliviano, propuso más escaños para Santa Cruz a cambio de la donación de un Aeropuerto para el departamento de Potosí.
El Movimiento al Socialismo - con mayor representación política en el occidente boliviano - sólo atinó a decir que detrás de todo esto había una mano negra que operaba en Washington, aludiendo, claro está, al ex presidente Gonzalo Sánchez de Lozada, y que la derecha pretendía detener su ascenso a la primera magistratura del país. Sin embargo, la justicia nunca recibió denuncia alguna sobre la supuesta participación de Sánchez de Lozada en este conflicto, por lo que parece evidente que esta agrupación política utilizó a éste como chivo expiatorio para mantenerse al margen del debate y no perder espacios electorales en Santa Cruz y Cochabamba.
Finalmente, a pocas semanas de las elecciones, todos los partidos políticos en contienda "negociaron" una nueva distribución de escaños, otorgando tan sólo tres nuevos escaños al departamento de Santa Cruz, y no cuatro, como originalmente pretendía el Comité Cívico de Santa Cruz, PODEMOS, MNR y UN, entre otras fuerzas políticas.
Muchos medios de prensa conservadores aplaudieron esta actitud que calificaron de "compromiso democrático", y según ellos, salvó a Bolivia de un Estado de Facto. Sin embargo, pocos constitucionalistas tuvieron el valor ético de denunciar este abuso del derecho que trajo como consecuencia directa semanas de incertidumbre ciudadana, temor generalizado por un posible régimen dictatorial, y finalmente, la postergación de las elecciones generales (3).
El referéndum sobre autonomías departamentales
El mes de febrero de 2005, dirigentes del Comité Cívico de Santa Cruz, brigada parlamentaria de Santa Cruz, y las organizaciones empresariales Cámara Agropecuaria del Oriente (CAO) y Cámara de Industria y Comercio (CAINCO), entregaron 6 mil libros con 421 mil firmas a la Corte Nacional Electoral y dieron inicio a la iniciativa popular de convocatoria a referéndum sobre autonomías. El organismo electoral validó tan sólo 299.866 adhesiones.
La primera propuesta de pregunta de referéndum del Comité Cívico de Santa Cruz pretendía, entre otras cosas, que esta consulta defina y establezca la constitución en el país de autonomías departamentales con transferencia efectiva de competencias y atribuciones, las mismas que tendrían por objeto, en su jurisdicción territorial, disponer libremente de sus recursos - sin definir cuáles serían éstos - elegir a sus autoridades - sin definir qué tipo de autoridades - y darse su propia administración - sin definir la forma de administración -. Además los comiteístas propusieron que esta consulta popular anteceda a la reforma constitucional, e incluso que sea convocada por decreto supremo durante la presidencia de Carlos Mesa; pese a que la propia Ley Marco de Referéndum define que ésta es facultad privativa del Congreso Nacional.
Finalmente, el 6 de marzo de 2006, el actual parlamento boliviano aprobó por unanimidad, la siguiente pregunta del referéndum de las autonomías:
"¿Está de acuerdo, en el marco de la unidad nacional, en dar a la Asamblea Constituyente, el mandato vinculante para establecer un régimen de autonomía departamental aplicable inmediatamente después de la promulgación de la Nueva Constitución Política del Estado en los departamentos donde este referéndum tenga mayoría de manera que sus autoridades sean elegidas directamente por los ciudadanos y reciban del Estado nacional competencias ejecutivas, atribuciones normativas administrativas y los recursos económicos financieros que les asigne la nueva Constitución Política del Estado y las leyes?".
Las consecuencias jurídicas de este referéndum sobre las autonomías departamentales son harto problemáticas. Más allá de la imprecisión de esta pregunta que ha sido reprochada incluso por el ex Viceministro de Justicia y abogado constitucionalista, Carlos Alarcón, es inédito en la historia de la humanidad un mandato vinculante para los miembros de una Asamblea Constituyente. El Poder Constituyente - y no así el Poder Legislativo que en muchos países, incluido Bolivia, tiene también la facultad de reformar la Constitución - es supremo, esto significa que es superior a toda manifestación de autoridad, desde que la crea o constituye (poder constituido), determina su naturaleza, organiza su funcionamiento y fija sus límites. Al respecto, el jurisconsulto Sánchez Viamonte dice que el Poder Constituyente es la soberanía originaria, extraordinaria, suprema y directa en cuyo ejercicio la sociedad política se identifica con el Estado, para darle nacimiento y personalidad, y para crearle sus órganos de expresión necesaria y continua.
Además, sorprende el hecho que este referéndum nacional pretenda efectos vinculantes a nivel departamental, cuando claramente el artículo 2 de la Ley Marco del Referéndum prescribe que el referéndum nacional se decide en circunscripción nacional. Por el contrario, surge la duda de si este referéndum nacional, tiene la legitimidad y la legalidad suficiente para introducir un Estado de las Autonomías en la nueva Constitución - bajo el principio de voluntariedad o dispositivo - cuando más del 50% de los electores dentro de la circunscripción nacional decidió por el "No" a la pregunta del referéndum sobre las autonomías, y sólo éste es el resultado oficial emitido por la Corte Nacional Electoral.
Una vez aprobada la Constitución Española el 6 de diciembre de 1978 que reconoció el Estado de las Autonomías con el consenso entre casi todos los partidos, las provincias convocaron a un referéndum para la aprobación de sus Estatutos de Autonomía, en el marco de la nueva Constitución - las primeras provincias en convocar a un referéndum para la aprobación de su Estatuto Autonómico fueron el País Vasco y Cataluña el año 1979 -. Por el contrario, el proceso del pretendido Estado de las Autonomías en Bolivia se lleva en sentido opuesto, toda vez que a partir del resultado del Referéndum sobre las Autonomías, algunas agrupaciones ciudadanas y partidos políticos desean constituir un régimen de autonomías departamentales sin previos consensos políticos, y con anterioridad a la entrada en vigencia de los Estatutos de Autonomía.
Por otra parte, hasta la fecha la Constitución ni las leyes han definido el significado ni el alcance de las autonomías departamentales, ni existen antecedentes histórico - legales en la época republicana de territorios dotados de un régimen provisional de autonomía, ni órganos preautonómicos. Tampoco se conoce cómo serían coaccionados los asambleístas en caso de incumplir este mandato vinculante. ¿Serían responsables ante la justicia pese a que el Poder Constituyente es por antonomasia supremo?. ¿Serían también responsables aquéllos asambleístas que denieguen la aprobación de la nueva Constitución si ésta reconoce las autonomías departamentales?
Todo parece indicar que este abuso del instituto del referéndum en Bolivia apunta más bien a legitimar mediante artificios la "personificación" y la "corporativización" de las decisiones políticas y económicas de envergadura, con el fin de impedir un proceso de cambio pacífico y consensuado y la participación real de los ciudadanos en la vida política (4).
La aprobación del texto de la nueva Constitución
Pese a ser atribución de la Asamblea Constituyente normar su Reglamento de Debates de conformidad al art. 21 de la Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente, el Comité Cívico de Santa Cruz amenazó con promover la división del país si este órgano no regula el procedimiento de aprobación de cada artículo de la nueva Constitución por dos tercios de votos.
Si bien el art. 25 de la Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente prescribe que la aprobación del texto de la nueva Constitución debe hacerse por dos tercios de votos de los asambleístas, no explicita ni regula la votación necesaria para la aprobación de cada artículo - también llamada aprobación en detalle -, el quórum reglamentario, la modificación de su reglamento, la censura de los asambleístas, etc. (5). Toda vez que el partido oficialista obtuvo más del 50% de votos en la Asamblea Constituyente, el Comité Cívico de Santa Cruz, junto con fuerzas políticas de la derecha, insisten que cada artículo de la nueva Constitución sea aprobado por dos tercios de votos de dicha instancia.
Así, habiendo una imprecisión del art. 25 de la Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente, y tomando como premisa el art. 32 de la Constitución vigente, es bastante claro que la aprobación de cada artículo de la nueva norma constitucional es facultativa de la Asamblea Constituyente. Sin embargo, para la aprobación del texto final de la nueva Constitución, es inobjetable la concurrencia de dos tercios de votos de los asambleístas.
El procedimiento parlamentario aducido como modelo del nuevo reglamento de debates de la Asamblea Constituyente carece de rigor, toda vez que desde un punto de vista estrictamente legal, nada impide que la aprobación en detalle preceda la aprobación del texto final de la CPE.
Pese a todo ello, el Comité Cívico de Santa Cruz, como tantas otras veces, sin la más mínima competencia ni atribución legal, ordenó a la población del extenso y populoso departamento de Santa Cruz la paralización de sus actividades laborales e instruyó a los miembros de la Unión Juvenil Cruceñista frenar el paso de los vehículos motorizados so pena de ocasionarles daños materiales, como forma de "protesta", a lo que según sostienen, es un atentado contra el Estado de Derecho.
Notas:
1. El artículo 58 de la Ley del Tribunal Constitucional, relativo al contenido de la sentencia del recurso directo de inconstitucionalidad, reza:
"ARTICULO 58.- SENTENCIA Y EFECTOS.-
I. La sentencia declarará la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la ley, decreto o resolución de alcance general impugnado, en todo o en parte.
II. La sentencia que declare la inconstitucionalidad total de la norma legal impugnada, tendrá efecto abrogatorio de la misma.
III. La sentencia que declare la inconstitucionalidad parcial de la norma legal impugnada, tendrá efecto derogatorio de los artículos sobre los que hubiera recaído la declaratoria de inconstitucionalidad y seguirán vigentes los restantes.
IV. La sentencia podrá declarar la inconstitucionalidad de otros preceptos que sean conexos o concordantes con la norma legal impugnada, con los mismos efectos que en lo principal.
V. La sentencia que declare la constitucionalidad de la norma legal impugnada, hace improcedente cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad contra ella".
2. Cfr. SAGÜEZ, Néstor, Elementos de derecho constitucional, Tomo I, 3ª edición, Edit. Astrea, Buenos Aires, 1999, p. 112.
3. Vid. PELAEZ, Gabriel, Los pactos no son constitucionales, en la http://www.la-razon.com/versiones/20051021_005336/nota_246_213923.htm
4. Vid. OCHOA, Mauricio, El Referéndum sobre las autonomías departamentales en Bolivia, en http://www.bolpress.com/opinion.php?Cod=2006062404 ó http://www.rebelion.org/noticia.php?id=33580
5. La jurisprudencia constitucional uniforme en Bolivia equipara "texto constitucional" con la CPE, y no así con cada uno de sus artículos. La S.C. 0037/2000 precisa: "...ha violado los arts. 7-h) y 200 del texto constitucional...". Este mismo sentido se expresa en la S.C. 0577/2000, S.C. 038/2000, y muchas otras.
*Abogado, investigador de la ciencia jurídica y escritor. Fue asesor legal de instituciones públicas y privadas, docente universitario y colaborador de medios de prensa